近日，財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，重點從整改地方政府融資擔保行為、融資平臺融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、地方政府舉債融資機制、跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制、信息公開等六個方面，清晰劃定了地方政府的舉債融資行為邊界。

地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

第一，地方債務(wù)規(guī)模較大，舉債主體形式繁多。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2016年末，中國地方政府債務(wù)為15.32萬億元，地方政府債務(wù)率為80.5%，加上納入預算管理的中央政府債務(wù)為12.01萬億元，中國政府債務(wù)大概為27.33萬億元?？紤]到我國地方政府債務(wù)中的隱形債務(wù)，地方政府所背負的債務(wù)負擔實際更大，上至省（含計劃單列市）、自治區(qū)，下到各級地方政府，都有不同程度的負債，整體形勢較為嚴峻，償債壓力較大。另外，我國地方政府的舉債主體形式繁多，除了政府部門和機構(gòu)，還包括融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)比重大，融資平臺債務(wù)擴張迅速。一方面，資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)比重較大，我國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)約占直接顯性債務(wù)的50%以上；另一方面，舉債主體中，融資平臺債務(wù)擴張迅速。受經(jīng)濟增長路徑依賴和債務(wù)償還路徑依賴（主要是土地收入和借新還舊）的影響，2015年以來，融資平臺公司債務(wù)規(guī)模持續(xù)快速擴張，債務(wù)資金基本用于地方政府公益性項目或存量政府性債務(wù)借新還舊，償債高度依賴地方政府項目投資撥款或補貼支出。

第三，隱形債務(wù)風險高企。目前，雖然各級政府每年都在填報財政部下發(fā)的《地方政府性債務(wù)報表》，但對于地方政府負債的填報口徑并沒有詳細規(guī)定，各地政府對于自身債務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和填報容易失真。新《預算法》修訂之后，僅僅開放省級政府（含計劃單列市）的舉債權(quán)，允許省級政府（含計劃單列市）發(fā)行債券融資，而省級以下地方政府依然沒有舉債權(quán)，只能由省級政府代為舉債，舉債靈活性受到挑戰(zhàn)，因此部分地方政府為了規(guī)避舉債的法律風險，采用間接舉債方式，最終結(jié)果還是導致大規(guī)模的隱形債務(wù)產(chǎn)生。

第四，違規(guī)擔?，F(xiàn)象頻生。實踐中，依然存在地方政府違規(guī)擔保，變相承諾保底等監(jiān)管套利行為。究其原因，一是新《預算法》僅僅開放省級政府（含計劃單列市）的舉債權(quán)，省級以下地方政府舉債靈活性受到極大限制；二是PPP模式由于“收益較低、風險較大”，對民間資本吸引力較弱，政府不得已通過“明股實債”、“承諾保底”等方式來減少社會資本顧慮；三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，PPP模式短期難以完全替代地方融資平臺，地方融資平臺仍然承擔部分政府性融資職能，地方政府仍然傾向于對地方融資平臺繼續(xù)提供信用擔保等。

融資平臺市場化加快

《通知》以六部門聯(lián)合發(fā)文的形式，建立了地方政府債務(wù)規(guī)范和監(jiān)管的聯(lián)動機制，將地方政府債務(wù)管理上升到了維護國家財政安全，維護總體國家安全的高度，勢必將對地方政府的債務(wù)行為形成重大影響。
一是融資平臺市場化轉(zhuǎn)型或?qū)⒓涌?，融資生態(tài)將發(fā)生巨大變化，城投債估值料將受到?jīng)_擊。

融資平臺市場化轉(zhuǎn)型加快。“43號文”出臺之后的4年中，地方政府融資平臺改革進程依舊相對緩慢。究其原因，一是缺乏明確的、獨立的主營業(yè)務(wù)，實際控制人多為地方政府及其所屬部門，與地方政府關(guān)系錯綜復雜；二是股權(quán)結(jié)構(gòu)未能得到有效突破，要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)；三是融資平臺公司管理和監(jiān)督辦法缺失?！锻ㄖ吩俅翁岢鲆蟆袄迩宓胤秸c融資平臺公司的邊界”，料將在六部委聯(lián)合監(jiān)管壓力之下，地方政府干預減少，融資平臺市場化轉(zhuǎn)型將加快。

融資生態(tài)發(fā)生巨大變化。一方面，《通知》要求“規(guī)范地方政府注資行為”，延續(xù)了2012年《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》的相關(guān)規(guī)定，更好地遏制了融資平臺融資實踐中的不當行為；另一方面，《通知》要求“規(guī)范金融機構(gòu)提供融資行為”，主要針對“擔保函”、“承諾函”和“安慰函”等變相擔保形式，倒逼金融機構(gòu)以更加謹慎的態(tài)度審視地方融資平臺的信用風險。

城投債估值料將受到?jīng)_擊。融資平臺市場化轉(zhuǎn)型加快過程中，融資行為信用風險的識別將回歸本源。“43號文”頒布之后，由于融資平臺并未完成真正的市場化轉(zhuǎn)型，城投債債權(quán)人有較大預期認為地方政府會對融資平臺提供擔保，使得城投債成為信用債市場中能夠獲取“低風險之下的超額收益”的債券品種。此次《通知》從多個方面，要求厘清地方政府和融資平臺的邊界，力推融資平臺的市場化改革，城投債估值料將受到?jīng)_擊，融資成本料將進一步升高。

二是PPP融資模式將回歸“共擔風險、共享收益”本質(zhì)?！锻ㄖ饭膭畹胤秸蜕鐣Y本依法規(guī)范合作，但是嚴禁地方政府利用PPP等變相舉債。在PPP項目快速發(fā)展背后，存在地方政府為了提高PPP項目對于社會資本的吸引力，通過“保底收益承諾”、“回購安排”、“明股實債”等方式包裝PPP項目，并利用基金“優(yōu)先劣后”分配，導致政府隱形債務(wù)風險增加。一方面，偏離了PPP“共擔風險，共享收益”的本質(zhì)，風險基本全部積聚在政府一方；另一方面，從法律上看，這種做法違背了預算法。此次監(jiān)管新政之下，PPP融資模式將回歸風險共擔的本源，但“收益較低”和“政府契約精神存疑”依舊是橫亙在社會資本面前的兩個重大顧慮，在這個引導下，回歸本源的PPP融資成本料將有一個明顯的上升。

與此同時，《通知》也明確要“推進PPP項目信息公開”，將在一定程度上推進PPP項目陽光化以及緩解社會資本對于政府契約精神的顧慮，對于地方政府舉債行為的長遠發(fā)展具有積極意義。
總體來看，地方政府融資行為監(jiān)管體系將得到全面升級?？绮块T聯(lián)合檢測和防控機制的建立，對地方政府融資行為鏈條上的各個參與主體實行聯(lián)合懲戒，提高其違規(guī)成本。對于各級政府余額、政府購買、PPP等具體信息的公開，是地方政府舉債從平臺模式向政府債券轉(zhuǎn)型的必由之路。長遠來看，地方政府債務(wù)的“精準總量管理”和“陽光管理”的實現(xiàn)，對于我國財政安全大有裨益。